5个月前的今天(6月6日)，工信部、发改委等四部委制定的《推动婴幼儿配方乳粉企业兼并重组工作方案》(下称“重组方案”)获得国务院同意并转发，11月5日，一位地方乳企负责人向《第一财经日报》记者介绍，该项政策推进缓慢。
近日，工信部消费品司带队到黑龙江、内蒙古和陕西省进行调研，其间召开了座谈会。黑龙江当地的与会企业代表告诉本报记者：“政府和企业想的完全是两个方向：政府希望大企业兼并小企业，有证的消化无证的，进而实现淘汰落后产能、提高行业集中度的目的；但是企业却不愿意兼并弱者，这样会增加经营负担。”作为去年以来一系列乳业新政的一部分，重组方案实施的这150天为何面临落地难，大工厂、大企业的“做大战略”是否一定会带来乳品安全，进而提振消费者信心？
新政为何难落地
今年5月底，婴幼儿配方乳粉企业审查首批名单正式出炉。次月，备受业界关注的重组方案也浮出水面。
方案称，国家鼓励符合生产资质条件的企业以资产和品牌为纽带，通过企业并购、协议转让等多种方式，开展婴幼儿配方乳粉企业兼并重组。引导生产要素向优势企业和重点区域集中，加快形成具有较强国际竞争力的大型婴幼儿配方乳粉企业集团。
根据工信部发布的消息，截至2014年9月，我国婴幼儿配方乳粉行业内已有10多起企业并购重组活动，涉及伊利、蒙牛、雅士利、飞鹤等多家国内婴幼儿配方乳粉生产企业。记者了解到，蒙牛收购雅士利是在重组方案发布之后的6月17日，不过该交易却在此前几个月就开始谈判。飞鹤乳业收购吉林艾倍特乳业和陕西关山乳业分别是今年1月和2月展开的。
而近半年以来，能够进入业界视野的兼并重组项目并不多，这项高调启动的乳业新政推进得并没有预期中的那么顺利。上述地方乳企负责人告诉本报记者，他在座谈会上问工信部消费品司相关负责人，有没有具体政策？回答是还在研究当中。另外，此前释放出的300亿信贷扶持资金，对如饥似渴的中小企业来说，似乎仍是一张画饼。
事实上，政策落地难还另有隐情，一位不愿透露姓名的知情人士称，各地的实际情况远比工信部预想的复杂。“以东北为例，有一些基地型民企，围绕着奶源做市场，没啥野心活得很好，政府也拿这些‘钉子户’没辙；另外还有一部分企业要么半死不活，要么欠债十几亿，每天都烧香拜佛盼着有人来兼并，但哪个企业敢接盘呢？”
乳业专家冯启建议，重组方案不是一个指令性规定，而应该是指导性文件。“能否充分尊重市场规律，，待到瓜熟蒂落时，扶持有实力的企业通过危机并购，来提高行业集中度。”
“目前南方企业因使用价格较低的进口原料粉，市场上大打促销战，这导致东北以生鲜奶为原料的企业承受成本压力，都面临着生存问题，哪有更多精力来考虑发展？”上述乳企负责人如是感慨，除非国家能给政策和资金上的扶持，但是目前还指望不上。
龙丹乳业总经理高扶良向记者介绍公司目前的抉择：“我们目前也很犹豫，是继续自主经营还是寻求战略资本，或者与大企业联姻。”他称，目前公司急需从东北走向全国，所以只对南方那些具有市偿补性的企业有兴趣。
做大和做强
自去年下半年以来，频繁出台的乳业新政在提振消费者信心的同时，监管部门也承认并着手解决目前行业存在的一系列问题。
国务院在转发通知中称，近年来淘汰了一批奶源无保障、生产技术落后的企业，婴幼儿配方乳粉产业结构得到了改善，但行业集中度不高、自主品牌竞争力不强、消费者对国产品牌缺乏信心等问题依然突出，影响产品质量安全的因素仍然存在。
重组方案称，充分发挥行业大型骨干企业的引领带动作用，鼓励开展跨地区、跨所有制兼并重组，实施强强联合、兼并改造中小型企业。引导具有品牌、技术、特色资源和管理优势的中小型企业以并购、产业联盟等多种方式做优做强。
冯启认为，做大并不是做强的充分必要条件，各行各业面临的情况不同，以法国葡萄酒为例，大大小小的酒厂多达数千家，但是人家从出口到管理做到标准化，一直很稳定，而且业界一提到法国葡萄酒，就认为是规范的。
“对于中国乳业而言，婴幼儿配方乳粉企业多并不是问题，关键是没有一个自上而下的系统性管理机制。”他分析称，重组方案从长远来看整体思路是对的，即从政策源头和企业生产抓起，但有的时候政府做得越多，消费者的信心反而越难提升。
工信部消费品司副巡视员高伏向本报记者表示，兼并重组本身是市场行为，企业在市场经济环境下的组合调整，总的来讲没有过多框框。“政府要做的就是规范市场秩序，为企业发展创造公平竞争环境，提供普惠的公共服务，而不是针对某个企业。”
对于这个“做大”战略，一位地方奶业协会负责人则表示不认同。“全世界没有一个国家跟咱们这样搞的，提高行业集中度并不适合所有产业领域，钢铁行业可以，但是乳业却行不通。”他介绍，这个行业具有特殊性，生鲜奶挤出来后最好立即冷却到0~4℃储存和运输，最佳的投料加工时间是控制在40个小时之内，大企业大工厂每天都需要数千吨原奶，距离太远的生鲜奶往往并不能达到此要求。
乳业资深专家顾佳升介绍，正是这种“做大”思维和战略，导致目前乳品加工企业多以常温奶产品为主，以为一热可以遮百丑，通过高温灭菌延长保质期，进而销往全国市常“这种市场消费特点也被国外看准，进口奶粉和液态奶因此而大举进入，导致国内奶业发展进入了一个怪圈。”
与国内动辄万头规模化牧场相比，目前国外大多是每家不到一百头牛，然后数家一起组建适度规模的加工厂，奶农是乳品加工企业的股东，他们对每一瓶乳制品的质量负责，如果有一家奶农掺假，将会立即被剔除出局，不仅监管效果显著，而且社会成本低廉。